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例如，厘清所涉数量、质量、生态、时间、空间和利益的保护[15]、耕地保护数量质量并重管护[16]的耕地保护要素研究。

其三，涉及的改革事项与国家的经济、社会或环境政策有关，或者有助于发展上述领域公共服务。如果决策过程前期组织或过程中有规律地组织国民议会讨论，则更为有利议会监督。

1.加强议会对总统的制衡 法国议会与总统的民主正当性均源自于人民的直接选举，但总统凭借其对行政权的掌握可对议会进行干预，而议会却缺乏有效监督总统权的制度。法国人民对政治的不信任危机部分来自于这一政治架构。强化总理作用，使总理独立于议会等，以此达到新的平衡。[9]一个主权可作两种解释，既可以是卢梭的人民主权，也可以与孟德斯鸠的代表制相关联。在总统履职期内，一切诉讼期间（Prescription）和权利逾期（Forclusion）计算暂停。

这一期间的设定初衷是为了保障总统的监督者及仲裁者职能。法国大革命以降，1789年《人权和公民权利宣言》第6条规定表达公意的方式与两种较早的政治传统相冲突，也在根源深处造成了法国《宪法》的价值困扰。例如，1992年《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》规定通过严格控制占用高产粮田和菜地的特别限制性手段，来进一步落实合理配置土地资源的原则要求。

在实践过程中，还是更多地强调以保证耕地数量和质量来作为耕地提质增效、抓紧粮食生产的关键手段，本体性、系统化、统筹型的生态保护观有待全面践行。例如，保证粮食生产规范设定[46]，虽然不同程度、不同方式地围绕保证粮食生产予以了方针、国策、原则乃至举措式的规定，但更多地只是一种同义反复，所涉规范逻辑较为模糊乃至混糅，有待予以体系性统合。有必要通过建立国家耕地保护责任定位宏观调控、耕地责任价值经济补偿平台，制定缺失区与超量区不同的耕地补偿对策[93]等举措，来推动合理设计耕地保护责任、积极确立耕地质量建设长效机制。例如，2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好三农工作的若干意见》（中央一号文件）和2019年《中华人民共和国土地管理法》的修正条款皆将轮作休耕、防止土壤污染设定为耕地保护核心事项，并凸显了耕地治理修复和种植结构调整的试点意义。

2014年《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》则具体明确了布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的永久基本农田保护红线划定要求。其二，指标统筹性举措。

在生态辅助优质型保护阶段，相应规范体系处于质量保护规范框架性确立阶段。例如，《基本农田保护条例》第2条对基本农田以及保护区的区域性、标准化与具象目的定性，即在一定程度上完成了对耕地保护客体的量化定位。3. 尚未形成数量保护体系化管理秩序的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。[64] 任旭峰、侯风云：《中国耕地保护制度演进及存在问题研究》，《理论学刊》2011年第9期。

[73] 例如，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《农业部关于贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的意见》《土地复垦条例》和2007年国务院《政府工作报告》的相关规定。最后，就实施保护的结果评判而言。该类措施手段旨在改变过多依靠土地开发而非土地整理补充耕地[99]的现状，通过基本农田量化指标与耕地质量等级体系等技术规范设定，来重视耕地质量与健康保护，进而积极推动耕地占补平衡从数量意义迈向质量意义。[54] 例如，《关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》《基本农田保护条例》的相关规定。

特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来[94]，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。该类举措往往强调以提高耕地质量为保护目的、以划分农田质量级别或类型进行改造为保护手段，立足于既有的沃土工程、中低产田改造等项目规划，通过扩大实施、加大力度、加快建设、增加投入等方式，来定向、分阶段达成预期耕地质量管理目标，从而确立相对科学、合理的分级分类项目管理体制。

1988年《土地复垦规定》和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第16条则就土地复垦活动予以了专门规定。以保护农用耕地相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。

[111] 郝亮、汪晓帆、张丛林、李晓：《中国耕地生态管护制度碎片化困境与整体性治理研究》，《干旱区资源与环境》2019年第8期。再如，1989年《土地违法案件处理暂行办法》和1995年《土地违法案件查处办法》对追究非法占用土地、破坏土地种植条件、违法进行土地复垦等违法行为的案件处理类型与查处程序环节的专门罚则规定。[33] 张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。虽然政府主要从控制建房和建设用地的相关措施入手，坚持节约用地的国策，在一定程度上初步达成了维持耕地总面积、稳定粮食生产面积的基本目的。[51] 例如，《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》《中华人民共和国土地管理法》《土地违法案件处理暂行办法》《土地违法案件查处办法》的相关规定。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）从实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾角度，对建立农业可持续发展长效机制的原则性阐明。

但在实现耕地产能的长期维持与提升方面，囿于土地违法成本较低、制裁逸脱率较高，且耕地保护责任考核主要是依据被考核对象自己提供数据的数量考核，而考核者又难以判断被考核对象所提供数据的真实性和准确性[92]，使得违背生态规律的耕地开垦、占补活动仍时有发生。有必要立足于耕地保护行为的规范标准，以及相应的机构建制与治理事项，来设定耕地保护条款体系化、本原性研究的核心范畴。

例如，2017年《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》设定了以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡管理新机制。其作为一种任意性规范设定，凸显以人民群众作为保护主体，任其自愿选择是否采取保护耕地措施或采取何种措施。

基于此，可将改革开放以来该类条款所蕴含价值目标的演进理路作为线索范式，尝试识别不同时期耕地保护条款的动机取向、厘清所涉耕地保护措施手段的存续特点、评判相应规范体系的主旨要义，从而为我国耕地保护规范设定的体系性完善提供必要的理念方向层面指引。[46] 即《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》《关于第六个五年计划的报告》的相关规定。

[103] 刘彦随、刘玉、翟荣新：《中国农村空心化的地理学研究与整治实践》，《地理学报》2009年第10期。[125] 袁承程、张定祥、刘黎明、叶津炜：《近10年中国耕地变化的区域特征及演变态势》，《农业工程学报》2021年第1期。注释: 基金项目：国家社科基金重大项目新时代中国特色土地管理法律制度完善研究（18ZDA151） 作者简介：赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。其作为一种羁束性行为规范设定，旨在强调政府相关职能部门实施高标准农田建设、轮作休耕、永久基本农田划定等措施，来优化生态空间格局、落实耕地生态管护。

其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。[107] 吴大放、刘艳艳、刘毅华、姚漪颖、梁达维：《耕地生态安全评价研究展望》，《中国生态农业学报》2015年第3期。

又如，1997年《冻结非农业建设项目占用耕地规定》设定的一年冻结期之特别禁止。即通过相关法定责任义务主体的类型化界分，来明确相应的补充耕地或缴纳耕地开垦费[65]事项。

其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施[49]，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。[110] 汪晓帆、郝亮、秦海波、苏利阳、刘卓男：《政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究》，《中国土地科学》2018年第12期。

相应措施手段旨在实现耕地质量与数量并重，促进生态文明建设，落实耕地数量、质量、生态三位一体保护。其作为一种机制性操作指引规范设定，凸显以政府相关职能部门作为责任主体，要求其必须维持辖区内耕地保有量。该类举措往往强调以农用耕地面积为保护客体、以推动土地合理规划利用为保护手段、以不得擅自改变或占用为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。其一，通过宣示性规定，来明确耕地生态管护的属性定位与基本原则。

围绕进行耕作劳动、种植农作物这两项成就耕地的基本要件，应积极采取各种措施，预防和消除危害耕地及其环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染[2]，以实施有效的耕地保护。[76] 即2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。

并围绕十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策法律定性，进一步明确、巩固了耕地保护的功能定位。例如，2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的最严格定性和加强耕地数量、质量、生态‘三位一体保护的原则阐明。

[86] 刘洪彬、陈文亮、李顺婷、吴梦瑶、王秋兵、孙福军：《基于政策文献量化的我国耕地保护制度演进规律研究》，《土壤通报》2020年第5期。其一，规划纲要性举措。